21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者 楊志錦 上海報(bào)道

根據(jù)預(yù)算法規(guī)定，地方政府舉債只有發(fā)行地方政府債券一種形式。地方政府債券又分為一般債券和專項(xiàng)債券。一般債券納入公共財(cái)政預(yù)算，用于彌補(bǔ)赤字；而專項(xiàng)債券則納入政府性基金預(yù)算，主要是為有收益的公益性項(xiàng)目建設(shè)籌集資金。

專項(xiàng)債于是2015年首度發(fā)行，當(dāng)年發(fā)行規(guī)模1000億。2016年、2017年，其發(fā)行額度分別擴(kuò)張到4000億、8000億，2018年首度超過(guò)1萬(wàn)億，2019年擴(kuò)張到2.15萬(wàn)億，2020年發(fā)行額度達(dá)到3.75萬(wàn)億，創(chuàng)出新高。2021年、2022年額度有所回落，但仍高達(dá)3.65萬(wàn)億。

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在規(guī)模擴(kuò)張的同時(shí)，專項(xiàng)債的使用范圍也逐步擴(kuò)大。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者從多位地方財(cái)政人士處了解到，近期監(jiān)管部門就專項(xiàng)債擴(kuò)大投向征求意見(jiàn)，新基建、新能源項(xiàng)目可細(xì)化支持領(lǐng)域。

監(jiān)管就專項(xiàng)債擴(kuò)大投向征求意見(jiàn)

2019年9月4日召開的國(guó)常會(huì)表示，根據(jù)地方重大項(xiàng)目建設(shè)需要，擴(kuò)大專項(xiàng)債使用范圍，重點(diǎn)用于鐵路、軌道交通、城市停車場(chǎng)等交通基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施等能源項(xiàng)目，農(nóng)林水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。專項(xiàng)債資金不得用于土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

這構(gòu)建了專項(xiàng)債投向的基礎(chǔ)分類框架。截至目前，專項(xiàng)債形成了九大投向領(lǐng)域。

記者從多位地方財(cái)政人士處了解到，近期監(jiān)管部門就專項(xiàng)債擴(kuò)大投向征求意見(jiàn)。具體而言，對(duì)現(xiàn)行專項(xiàng)債券資金投向領(lǐng)域、專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域禁止類項(xiàng)目清單、專項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金領(lǐng)域提出增減意見(jiàn)，并闡述主要理由。增加專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域的，請(qǐng)?jiān)敿?xì)介紹相關(guān)領(lǐng)域項(xiàng)目收益情況。

至于專項(xiàng)債投向領(lǐng)域禁止類項(xiàng)目清單，財(cái)政部副部長(zhǎng)許宏才去年12月在發(fā)布會(huì)上表示，財(cái)政部會(huì)同發(fā)展改革委加強(qiáng)專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域的負(fù)面清單管理，明確負(fù)面清單，在全國(guó)范圍內(nèi)嚴(yán)禁將專項(xiàng)債券用于各類樓堂館所、形象工程、政績(jī)工程以及各類非公益性資本支出項(xiàng)目；在高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)相對(duì)高的地區(qū)，明確不得將專項(xiàng)債券用于非必需的建設(shè)項(xiàng)目。

“專項(xiàng)債用作資本金”源于《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，該通知明確，允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金。

具體而言，對(duì)于專項(xiàng)債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目，主要是國(guó)家重點(diǎn)支持的鐵路、國(guó)家高速公路和支持推進(jìn)國(guó)家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項(xiàng)目，在評(píng)估項(xiàng)目收益償還專項(xiàng)債券本息后專項(xiàng)收入具備融資條件的，允許將部分專項(xiàng)債券作為一定比例的項(xiàng)目資本金，但不得超越項(xiàng)目收益實(shí)際水平過(guò)度融資。后范圍擴(kuò)寬，但專項(xiàng)債作資本金的比例上限明確為25%。

從實(shí)際情況來(lái)看，專項(xiàng)債作資本金的比例遠(yuǎn)低于上限。根據(jù)財(cái)政部披露數(shù)據(jù)，今年一季度各地安排超過(guò)1100億元專項(xiàng)債券資金用作重大項(xiàng)目資本金。據(jù)此計(jì)算，一季度專項(xiàng)債用作資本金的比例為8.8%。

西部省份某地市發(fā)改系統(tǒng)人士稱，我們近期也在調(diào)研分析專項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金比例低、帶動(dòng)市場(chǎng)化融資規(guī)模有限等問(wèn)題的原因，包括政策限制、運(yùn)行機(jī)制、客觀現(xiàn)實(shí)等方面。

記者還了解到，監(jiān)管部門此次征求意見(jiàn)還要求地方：研究提出細(xì)化支持新型基礎(chǔ)設(shè)施、新能源項(xiàng)目的具體支持領(lǐng)域。此外，地方還可就創(chuàng)新和優(yōu)化專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域管理模式提出意見(jiàn)和建議。

從實(shí)際情況看，地方此前已有新基建專項(xiàng)債發(fā)行，但主要是計(jì)入原有九大領(lǐng)域中，后續(xù)需關(guān)注監(jiān)管部門是否會(huì)在九大領(lǐng)域之外增加新基建領(lǐng)域的大類投向。

值得注意的是，國(guó)家發(fā)改委于2020年4月首次明確“新基建”范圍，主要包括3個(gè)方面內(nèi)容：一是信息基礎(chǔ)設(shè)施、二是融合基礎(chǔ)設(shè)施、三是創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施，后續(xù)新基建專項(xiàng)債是否會(huì)延續(xù)該分類也值得關(guān)注。

已有地方開始儲(chǔ)備2023年專項(xiàng)債項(xiàng)目

在經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大的背景下，部分市場(chǎng)人士及專家提出可提前下達(dá)2023年地方債額度。

中國(guó)社科院大學(xué)教授吉富星近日參加中國(guó)財(cái)富管理50人青年學(xué)術(shù)論壇舉辦的“當(dāng)前形勢(shì)下發(fā)行特別國(guó)債的必要性與可行性”專題研討會(huì)時(shí)表示，提前發(fā)2023年的一般債、專項(xiàng)債等實(shí)現(xiàn)跨周期調(diào)節(jié)。按以往的政策邏輯，提前額度可達(dá)總額的60%、規(guī)模達(dá)數(shù)萬(wàn)億，但考慮到實(shí)物工作量形成需要時(shí)間，沒(méi)必要在年內(nèi)發(fā)行過(guò)大規(guī)模。今年在三季度或者四季度可以考慮發(fā)1-1.5萬(wàn)億（具體規(guī)模可再論證）對(duì)沖一下，確保在年內(nèi)形成拉動(dòng)作用，也是可行的選項(xiàng)。

目前尚無(wú)這方面的官方信息披露，但是記者了解到，已有地方開始儲(chǔ)備2023年專項(xiàng)債項(xiàng)目。

記者獲得的南方某省會(huì)城市《關(guān)于提前做好2023年專項(xiàng)債項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作的通知》。通知要求，根據(jù)國(guó)家、省份相關(guān)工作要求，要做好2023年政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作，提前謀劃2023年政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目原有投向和新增投向項(xiàng)目，積極爭(zhēng)取更多政府專項(xiàng)債券資金支持。

通知稱，在原有九大投向領(lǐng)域外，可儲(chǔ)備綜合交通樞紐、煤炭?jī)?chǔ)備設(shè)施、新能源項(xiàng)目、應(yīng)急物資倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)施（含應(yīng)急物資中轉(zhuǎn)站、生活物資城郊大倉(cāng)基地）、新型基礎(chǔ)設(shè)施方面的項(xiàng)目。其中新基建羅列了市政、公共服務(wù)等民生領(lǐng)域信息化；軌道交通、機(jī)場(chǎng)、高速公路等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施智能化改造；云計(jì)算、數(shù)據(jù)中心（國(guó)家算力樞紐節(jié)點(diǎn)內(nèi)）、人工智能基礎(chǔ)設(shè)施方面的投向。

對(duì)于專項(xiàng)債作資本金的領(lǐng)域，除原有領(lǐng)域外，新增了煤炭?jī)?chǔ)備設(shè)施、國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施兩類。

關(guān)鍵詞： 監(jiān)管就專項(xiàng)債擴(kuò)大投向范圍征求意見(jiàn) 新基建項(xiàng)目或細(xì)化投向