近日，廣州市圍繞“堅持產業第一、制造業立市”的目標，連續發布了四份政策的征求意見稿，包括《廣州市關于優化空間載體支撐制造業高質量發展的實施意見（公開征求意見稿）》、《關于推動工業用地高效利用的若干措施（公開征求意見稿）》、《關于支持工業廠房建設的若干措施（公開征求意見稿）》、《關于加快工業園區高質量發展的若干措施（公開征求意見稿）》（以下統稱“新政”）。

其中有一條措施頗為引人注意，即為健全多元化的工業用地供應體系，探索推進商業、住宅用地變更為工業用地。

(資料圖片)

其實在此之前，不少華南城市都開始了“商住改工”的探索，包括東莞、中山、清遠等等。

可是，大家知道，商住用地的出讓價格要遠高于工業用地，在一些城市中這其中的價差甚至會達到十倍之多。前些年的情況通常是各地主動將工業用地，變更為商住用地來開發的。

但近兩年，多個城市紛紛開始推行商住改工業，搞這種逆向變更，此舉究竟是何意？今天小明就來盤一盤！

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實際上，華南地區的商住改工趨勢已經醞釀有比較長的一段時間了。雖然各地都知道商住用地的出讓收入更高，但從這兩年的經濟形勢與房地產行情來看，推行商住改工可能是更妥當的選擇。

這里面有幾個核心的原因，首先最關鍵的就是各地政府的產業發展意識越來越強，對留企業、造產業的訴求越來越強烈。

這個變化一方面當然是來自于國家長期的發展導向，近兩年中央不斷強調經濟的“高質量發展”、制造業立國等等。

尤其當前全球化已在瓦解邊緣，保持完整的制造業產業鏈對我國至關重要。所以各地跟隨國家導向行動，產業發展意識提升是很自然的事。

而另一方面，從近幾年的土地市場情況來看，地方政府對土地財政的依賴已然不可持續。各地迫切需要構建新的經濟發展動力核，構建更穩定、長遠的財政來源。

還有的發達城市，近年來逐漸出現了產業空心化、GDP增長動力不足的問題。這樣的處境，會給地方帶來很大的經濟發展壓力。

因此，面對“內憂外患”，一些城市開始痛下決心做城市轉型，推行商住改工、大力扶持本土產業發展。希望能夠吸引更多的企業進駐，創造就業與稅收，做出新的經濟成果，緩解財政負擔。

其次，許多城市目前都存在土地性質分布零散、利用效率不足的問題。為了實現產業的聚集發展，就需要調整一些零星商住用地的用途。

比如早在2017年7月，清遠高新區管委會就曾在本地開展調研，發現多個園區存在“插花地”的情況。即工業用地或者工業廠房之中穿插著一些零散的商住用地，占地面積不大、地理位置相對尷尬，土地利用效率并不高。

后來清遠高新區就決定調整這些“插花地”的土地性質，把商住用地轉變為工業用地，讓周邊的工業用地能夠連片發展，讓產業更加聚集，從而提高土地利用效率。

這種土地性質布局零散的問題，在許多城市當中都存在，現在越來越多的城市開始著手盤查類似的情況，并推動零星商住用地的性質調整，推動產業成片發展。

比如這次廣州市發布的關于優化空間載體支撐制造業高質量發展的實施意見當中，就提出了幾項基本原則：

1.化零為整，有序整合零散分布的工業用地，支撐制造業高質量發展的空間需求。

2.成片連片，提高用地效能。優化空間布局、加大連片開發力度，提升空間容量、鼓勵載體復合利用，提高產業用地績效。

3.產業集聚，促進集群發展。進一步推動企業集中、要素集成、產業集群，形成空間錯落有致、產業集約高效的發展格局。

最后，我們再回過頭來看當下的商住用地，它們的價值真的都那么高嗎？其實也未必。

純住宅用地還好說，但商辦用地開發落成后，這些年在各地的表現相信業內外都有目共睹。即使是在發達城市當中，商辦類物業也已經呈現出過剩的跡象，空置率連年在高位徘徊。

據機構統計，今年上半年北京甲級寫字樓空置率約為17.7%，上海約為16%。深圳則更高，達到約24.5%。

傳統商辦物業供應過剩的問題，已經迫在眉睫。嚴控商辦供應、推動商辦改工，顯然是更符合當下形勢的做法。

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看到這個新趨勢，業內也有朋友表示擔憂，是否會矯枉過正？這些疑問不無道理，但從目前幾個實施商住改工的典型城市來看，成效還不錯。

比如較早開始實踐的廣東省清遠市，在2018年就啟動了一幅占地60畝地的商改工。經過四五年的培育，目前這60畝地的生產總值已經超過10億元，提供了2000多個就業崗位，每年貢獻稅收超3000萬元……

又比如去年東莞就專門為比亞迪拿下的大項目，極具針對性地調整了土地性質，項目中有40%的用地面積，由商住性質改成了工業性質。通過壓縮片區商住用地的比例，將工業用地的比例提升到了70%左右，比原有規劃新增了3300多畝連片的產業用地。

隨著各地支持政策頻出，商住改工類項目有望在更多城市落地。為了大力扶持產業發展，各地都拿出了十足的誠意。點我了解，園區多渠道拓客

比如廣東省中山市在今年4月份發布了《關于支持商業、住宅用地改變土地用途為工業用地的通知》（以下簡稱“通知”），其中有不少很給力的激勵措施。

其中包括補繳土地價款補貼中山鼓勵商住“重回”工業用地，對于原先由工業用地改變用途后形成的商住用地，申請調整回工業用地的，中山會將原改變土地用途時已補繳的土地價款，作為補貼發放給土地使用權人。

以及在分證及出讓靈活性上，《通知》提出高標準廠房自持比例降至20%，配套設施占比升至20%，而去年中山規定的自持比例是不得低于30%。

《通知》還規定在滿足獨立使用和消防安全的基礎上，可按照單元面積不少于300平方米進行分割。而去年中山只允許廠房可按幢、層為基本單元進行登記。

此外，中山對于工業用地畝均貢獻設置的階梯式獎勵，實施上不封頂政策，原文這樣寫道：“畝均貢獻30萬元以上不足40萬元的，每畝用地獎勵6萬元；以此為基礎，畝均貢獻每增加10萬元的，每畝用地增加獎勵3萬元。財政獎勵連續5年，不設獎勵封頂值。”

廣州這次發布的幾份征求意見稿中，也有很新穎的鼓勵措施。比如“探索跨區產業聯動共享機制”。推動經濟貢獻指標在各區之間合理分配，鼓勵形成“中心城區總部研發+外圍城區制造基地”、“中心城區孵化+外圍城區產業化”等跨區布局合作模式。對制造業項目成功落地的承接區，市按照項目凈用地面積給予1：1用地指標獎勵。

這個措施挺新鮮，而且能夠切實解決城市中心區與近郊、遠郊區域的產業競爭問題，讓非核心區域的工業用地，沒有必要再一味地追求“高大上”，硬是將產業園做成甲級寫字樓。

這么一來，更有利于推動城市內部形成互融互促、協同發展的產業分工體系。

不過，廣泛推行推行商住改工這件事背后并不是沒有隱憂和難點，隨著推行范圍越來越廣，各地終將遇到一些現實問題。

首先是驅動力問題。商住改工這件事除了地方政府與國資平臺牽頭做之外，社會資本、民營企業絕大多數是沒有動力去做的。畢竟商住與工業用地開發出來的產品，價差、利潤差擺在那里。

即使有企業因為對商住市場的預期降低，從而接受調規，也可能完全不具備相應的產業園開發、招商及運營能力，需要地方花大量精力去監督和協助。

其次是經濟形勢問題。工業用地最終都將成為企業生產活動的載體，必須有企業持續在這里從事經營生產，土地才能發揮價值。

然而當下，國內外經濟承壓的局面還在持續，不少企業這兩年都有關閉產線、關停業務的舉動。在這種局面下，不斷新增大量的工業用地，也會面臨更高的招商難度。

結 語

在各地逐漸蔓延開的“商住改工”趨勢，體現了在復雜的經濟形勢與地方財政結構轉型的背景下，地方政府發展戰略和意識的轉變。

未來相信會有更多的城市，決定沉下心來做培育產業生態、做實經濟，真正推動我國經濟的高質量發展。

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